Η απόφαση αυτή, που δημοσιεύτηκε στις 30 Απριλίου 2020, έρχεται σε συνέχεια προηγούμενης υπόθεσης που είχε χειριστεί με επιτυχία το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους φέρνοντας πίσω ( 13 Φεβρουρίου 2020) στα κρατικά ταμεία 280 εκατομμυρία ευρώ (279.523.922,85), επιβεβαιώνοντας νομικές πηγές που εκτιμούσαν ότι η εν λόγω τότε δικαίωση θα αποτελούσε «προηγούμενο» και για διεκδικήσεις από ελληνικής πλευράς και για τα επόμενα χρόνια μετά το 2012 όπου επίσης έχουν αφαιρεθεί σημαντικότατα ποσά από τις κοινοτικές επιδοτήσεις για τους ίδιους λόγους.
Σύμφωνα με τη νέα απόφαση του Δικαστηρίου (ένατο τμήμα) της 30ής Απριλίου 2020 (*)
1) Αναιρεί το σημείο 1 του διατακτικού της απόφασης του Γενικού Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 4ης Οκτωβρίου 2018, Ελλάδα κατά Επιτροπής (T-272/16, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2018:651), κατά το μέρος που το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε την προσφυγή που άσκησε η Ελληνική Δημοκρατία σχετικά με τις κατ’ αποκοπήν διορθώσεις ύψους 25 % και 10 % που εφαρμόσθηκαν στις στρεμματικές ενισχύσεις για τους βοσκοτόπους όσον αφορά τα έτη υποβολής αιτήσεων 2012 και 2013 καθώς και με την εφάπαξ διόρθωση ποσού 37 163 161,78 ευρώ για το έτος υποβολής αιτήσεων 2013, οι οποίες επιβλήθηκαν με την εκτελεστική απόφαση (ΕΕ) 2016/417 της Επιτροπής, της 17ης Μαρτίου 2016, για τον αποκλεισμό από τη χρηματοδότηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορισμένων δαπανών που πραγματοποιήθηκαν από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) και στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ), λόγω αδυναμιών κατά τον καθορισμό και τον έλεγχο των επιλέξιμων μονίμων βοσκοτόπων.
2) Αναιρεί το σημείο 2 του διατακτικού της απόφασης του Γενικού Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 4ης Οκτωβρίου 2018, Ελλάδα κατά Επιτροπής (T-272/16, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2018:651), κατά το μέρος που αποφαίνεται επί των δικαστικών εξόδων.
3) Απορρίπτει την αίτηση αναιρέσεως κατά τα λοιπά.
4) Ακυρώνει την εκτελεστική απόφαση 2016/417 κατά το μέρος που επιβάλλει στην Ελληνική Δημοκρατία τις κατ’ αποκοπήν διορθώσεις ύψους 25 % και 10 % που εφαρμόσθηκαν στις στρεμματικές ενισχύσεις για τους βοσκοτόπους όσον αφορά τα έτη υποβολής αιτήσεων 2012 και 2013 καθώς και την εφάπαξ διόρθωση ποσού 37 163 161,78 ευρώ που εφαρμόσθηκε για το έτος υποβολής αιτήσεων 2013, λόγω αδυναμιών κατά τον καθορισμό και τον έλεγχο των επιλέξιμων μονίμων βοσκοτόπων.
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (ένατο τμήμα) της 30ής Απριλίου 2020 (*)
«Αίτηση αναιρέσεως – Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) και Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) – Δαπάνες αποκλειόμενες από τη χρηματοδότηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν από την Ελληνική Δημοκρατία – Κανονισμός (ΕΚ) 1782/2003 – Κανονισμός (ΕΚ) 796/2004 – Κανονισμός (ΕΚ) 1120/2009 – Κανονισμός (ΕΕ) 1306/2013 – Καθεστώς στρεμματικών ενισχύσεων – Έννοια του “μόνιμου βοσκότοπου” – Kατ’ αποκοπήν δημοσιονομικές διορθώσεις – Κανονισμός (ΕΚ) 1698/2005 – Εκτίμηση της επιλεξιμότητας των δαπανών – Διαχειριστική αρχή – Κανονισμός (ΕΚ) 1290/2005 – Δαπάνες καλυπτόμενες από την προθεσμία των 24 μηνών – Κανονισμός (ΕΚ) 817/2004 – Σύστημα αποτελεσματικών, ανάλογων με τις παραβάσεις και αποτρεπτικών κυρώσεων – Μέθοδος υπολογισμού της διόρθωσης»
Στην υπόθεση C-797/18 P, με αντικείμενο αίτηση αναιρέσεως δυνάμει του άρθρου 56 του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που ασκήθηκε στις 17 Δεκεμβρίου 2018, Ελληνική Δημοκρατία, εκπροσωπούμενη από τον Γ. Κανελλόπουλο καθώς και από τις Ε. Λευθεριώτου και Α. Βασιλοπούλου, αναιρεσείουσα,όπου ο έτερος διάδικος είναι η: Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τους Μ. Κωνσταντινίδη και Δ. Τριανταφύλλου καθώς και από την J. Aquilina, καθής πρωτοδίκως,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (ένατο τμήμα),
συγκείμενο από τους S. Rodin, πρόεδρο τμήματος, D. Šváby (εισηγητή) και K. Jürimäe, δικαστές, γενική εισαγγελέας: J. Kokott γραμματέας: A. Calot Escobar έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία, κατόπιν της αποφάσεως που έλαβε, αφού άκουσε τη γενική εισαγγελέα, να εκδικάσει την υπόθεση χωρίς ανάπτυξη προτάσεων, εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1 Με την αίτηση αναιρέσεως, η Ελληνική Δημοκρατία ζητεί να αναιρεθεί η απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 4ης Οκτωβρίου 2018, Ελλάδα κατά Επιτροπής (T-272/16, μη δημοσιευθείσα, στο εξής: αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, EU:T:2018:651), με την οποία το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε την προσφυγή του εν λόγω κράτους μέλους κατά της εκτελεστικής απόφασης (ΕΕ) 2016/417 της Επιτροπής, της 17ης Μαρτίου 2016, για τον αποκλεισμό από τη χρηματοδότηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορισμένων δαπανών που πραγματοποιήθηκαν από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) και στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) (ΕΕ 2016, L 75, σ. 16, στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση).
Το νομικό πλαίσιο
Ο κανονισμός (ΕΚ) 2988/95
2 Ο κανονισμός (ΕΚ, Ευρατόμ) 2988/95 του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1995, σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΕΕ 1995, L 312, σ. 1) (στο εξής: κανονισμός 2988/1995), περιέχει τον τίτλο ΙΙ, ο οποίος επιγράφεται «Διοικητικά μέτρα και κυρώσεις» και στον οποίο περιλαμβάνεται το άρθρο 5 του κανονισμού αυτού. Η παράγραφος 1 του άρθρου αυτού ορίζει τα εξής:
«Οι εκ προθέσεως ή εξ αμελείας παρατυπίες μπορούν να επισύρουν τις ακόλουθες διοικητικές κυρώσεις:
[…]
γ) ολική ή μερική αφαίρεση του παρασχεθέντος από την κοινοτική νομοθεσία οφέλους, ακόμη και αν ο φορέας έχει λάβει αδικαιολογήτως μέρος μόνο αυτού του οφέλους·
δ) απαγόρευση παροχής ή αφαίρεση του οφέλους για περίοδο μεταγενέστερη της περιόδου της παρατυπίας·
[…]».
Ο κανονισμός (ΕΚ) 1782/2003
3 Ο κανονισμός (ΕΚ) 1782/2003 του Συμβουλίου, της 29ης Σεπτεμβρίου 2003, για τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης στα πλαίσια της κοινής γεωργικής πολιτικής και για τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στήριξης για τους γεωργούς και για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΟΚ) αριθ. 2019/93, (ΕΚ) αριθ. 1452/2001, (ΕΚ) αριθ. 1453/2001, (ΕΚ) αριθ. 1454/2001, (ΕΚ) αριθ. 1868/94, (ΕΚ) αριθ. 1251/1999, (ΕΚ) αριθ. 1254/1999, (ΕΚ) αριθ. 1673/2000, (ΕΟΚ) αριθ. 2358/71 και (ΕΚ) αριθ. 2529/2001 (ΕΕ 2003, L 270, σ. 1) (στο εξής: κανονισμός 1782/2003), περιείχε τον τίτλο ΙΙΙ, ο οποίος επιγραφόταν «Καθεστώς ενιαίας ενίσχυσης» και περιλάμβανε ένα κεφάλαιο 3, σχετικό με τα «δικαιώματα ενίσχυσης». Το τμήμα 1 του κεφαλαίου αυτού, το οποίο αφορούσε τα «δικαιώματα ενίσχυσης με βάση την έκταση», περιείχε το άρθρο 43 του κανονισμού αυτού, που αφορούσε τον «καθορισμ[ό] των δικαιωμάτων ενίσχυσης». Το άρθρο αυτό προέβλεπε τα ακόλουθα:
«1. Με την επιφύλαξη του άρθρου 48, κάθε γεωργός λαμβάνει δικαίωμα ενίσχυσης ανά εκτάριο που υπολογίζεται από τη διαίρεση του ποσού αναφοράς με τον τριετή μέσο αριθμό όλων των εκταρίων τα οποία κατά την περίοδο αναφοράς έδωσαν δικαίωμα στις άμεσες ενισχύσεις του παραρτήματος VI.
Ο συνολικός αριθμός δικαιωμάτων ενισχύσεως είναι ίσος προς τον προαναφερόμενο μέσο αριθμό εκταρίων.
[…]
- Ο αριθμός των εκταρίων που αναφέρεται στην παράγραφο 1 περιλαμβάνει επίσης:
[…]
β) όλες τις κτηνοτροφικές εκτάσεις κατά την περίοδο αναφοράς.
- Για τους σκοπούς του στοιχείου β) της παραγράφου 2 του παρόντος άρθρου, ως “κτηνοτροφική έκταση” νοείται η έκταση της εκμετάλλευσης που διατίθεται κατά τη διάρκεια ολόκληρου του ημερολογιακού έτους, σύμφωνα με το άρθρο 5 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 2419/2001 της Επιτροπής, [της 11ης Δεκεμβρίου 2001, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του ολοκληρωμένου συστήματος διαχείρισης και ελέγχου για ορισμένα καθεστώτα κοινοτικών ενισχύσεων που θεσπίστηκαν με τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 3508/92 του Συμβουλίου (ΕΕ 2001, L 327, σ. 11)] για την εκτροφή ζώων, συμπεριλαμβανομένων εκτάσεων από κοινού χρήσης και εκτάσεων που χρησιμοποιούνται για μικτές καλλιέργειες. Η κτηνοτροφική έκταση δεν περιλαμβάνει:
– κτήρια, πυκνές συδενδρίες, λίμνες, μονοπάτια,
– […]».
4 Το άρθρο 44 του κανονισμού 1782/2003, το οποίο αφορούσε τη «χρήση των δικαιωμάτων ενίσχυσης», όριζε στην παράγραφο 2 τα εξής:
«Ο όρος “επιλέξιμα εκτάρια” σημαίνει κάθε γεωργική έκταση της εκμετάλλευσης που καλύπτεται από αρόσιμη γη και μόνιμους βοσκοτόπους, εκτός από εκτάσεις που χρησιμοποιούνται για μόνιμες καλλιέργειες, δάση ή εκτάσεις που χρησιμοποιούνται για μη γεωργικές δραστηριότητες.»
Ο κανονισμός (ΕΚ) 796/2004
5 Το άρθρο 2, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού (ΕΚ) 796/2004 της Επιτροπής, της 21ης Απριλίου 2004, σχετικά με τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων για την εφαρμογή της πολλαπλής συμμόρφωσης, της διαφοροποίησης και του ολοκληρωμένου συστήματος διαχείρισης και ελέγχου που προβλέπονται από τους κανονισμούς του Συμβουλίου (ΕΚ) αριθ. 1782/2003 και (ΕΚ) αριθ. 73/2009, καθώς και για την εφαρμογή της πολλαπλής συμμόρφωσης που προβλέπει ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 479/2008 του Συμβουλίου (ΕΕ 2004, L 141, σ. 18), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) 380/2009 της Επιτροπής, της 8ης Μαΐου 2009 (ΕΕ 2009, L 116, σ. 9) (στο εξής: κανονισμός 796/2004), είχε ως εξής:
«Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού, ισχύουν οι ακόλουθοι ορισμοί:
[…]
1α) “Αγροτεμάχιο”: είναι μια συνεχής έκταση γης επί της οποίας καλλιεργείται μία μόνο ομάδα καλλιεργειών από έναν μόνο γεωργό· εντούτοις, όταν στο πλαίσιο του παρόντος κανονισμού απαιτείται χωριστή δήλωση της χρήσης μιας έκτασης η οποία αποτελεί μέρος μιας καλλιεργητικής ομάδας, η ειδική αυτή χρήση περιορίζει περαιτέρω το αγροτεμάχιο·
[…]
2) “Μόνιμος βοσκότοπος”: είναι η γη που χρησιμοποιείται για την ανάπτυξη αγρωστωδών ή άλλων ποωδών κτηνοτροφικών φυτών με φυσικό τρόπο (αυτοφυή) ή μέσω καλλιέργειας (σπαρμένα) και δεν έχει περιληφθεί στην εναλλαγή καλλιεργειών της εκμετάλλευσης για διάστημα πενταετίας ή μεγαλύτερο, εξαιρουμένης της γης που υπάγεται σε καθεστώτα παύσης καλλιέργειας σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 6 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1782/2003, των εκτάσεων υπό παύση καλλιέργειας σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 2078/92 του Συμβουλίου[, της 30ής Ιουνίου 1992, σχετικά με μεθόδους γεωργικής παραγωγής που συμμορφώνονται με τις απαιτήσεις προστασίας του περιβάλλοντος καθώς και με τη διατήρηση του φυσικού χώρου (ΕΕ 1992, L 215, σ. 85)], των εκτάσεων υπό παύση καλλιέργειας σύμφωνα με τα άρθρα 22, 23 και 24 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1257/1999 του Συμβουλίου[, της 17ης Μαΐου 1999 για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ) και για την τροποποίηση και κατάργηση ορισμένων κανονισμών (ΕΕ 1999, L 160, σ. 80)] και των εκτάσεων υπό παύση καλλιέργειας σύμφωνα με το άρθρο 39 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου[, της 20ής Σεπτεμβρίου 2005, για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) (ΕΕ 2005, L 277, σ. 1)]·
2α) “Αγρωστώδη ή άλλα ποώδη κτηνοτροφικά φυτά”: είναι όλα τα ποώδη φυτά που παραδοσιακά απαντούν στους φυσικούς βοσκότοπους ή συνήθως περιλαμβάνονται στα μείγματα σπόρων προς σπορά βοσκοτόπων ή λιβαδιών στο κράτος μέλος (είτε χρησιμοποιούνται για τη βοσκή ζώων είτε όχι). Τα κράτη μέλη μπορούν να συμπεριλαμβάνουν τα φυτά που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΧ του κανονισμού [1782/2003]».
6 Συναφώς, η αιτιολογική σκέψη 1 του κανονισμού (ΕΚ) 239/2005 της Επιτροπής, της 11ης Φεβρουαρίου 2005 (ΕΕ 2005, L 42, σ. 3), ο οποίος τροποποίησε τον κανονισμό 796/2004 ως είχε αρχικώς, ανέφερε τα εξής:
«Το άρθρο 2 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 796/2004 […] περιέχει διάφορους ορισμούς που πρέπει να διευκρινιστούν. Ειδικότερα είναι ανάγκη να διευκρινισθεί ο ορισμός του “μόνιμου βοσκότοπου” στο σημείο 2 του εν λόγω άρθρου και επίσης να εισαχθεί ο ορισμός για τη χρήση του όρου “αγρωστώδη ή άλλα ποώδη κτηνοτροφικά φυτά”. Ωστόσο, στο πλαίσιο αυτό πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι τα κράτη μέλη χρειάζεται να διαθέτουν κάποια ευελιξία, ώστε να μπορούν να συνεκτιμούν τις τοπικές αγρονομικές συνθήκες.»
7 Το άρθρο 8 του κανονισμού 796/2004, με τίτλο «Γενικές αρχές για τα αγροτεμάχια», προέβλεπε στην παράγραφο 1 τα εξής:
«Με την επιφύλαξη του άρθρου 34 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 73/2009 [του Συμβουλίου, της 19ης Ιανουαρίου 2009, σχετικά με τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης για τους γεωργούς στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής και τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στήριξης για τους γεωργούς, για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 1290/2005, (ΕΚ) αριθ. 247/2006, (ΕΚ) αριθ. 378/2007 και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1782/2003 (ΕΕ 2009, L 30, σ. 16) (στο εξής: κανονισμός 73/2009)], ένα γεωτεμάχιο στο οποίο υπάρχουν δένδρα θεωρείται επιλέξιμη έκταση για την εφαρμογή των καθεστώτων στρεμματικής ενίσχυσης, υπό τον όρο ότι οι γεωργικές δραστηριότητες ή, κατά περίπτωση, η προβλεπόμενη παραγωγή μπορούν να πραγματοποιηθούν υπό συνθήκες αντίστοιχες με εκείνες των γεωτεμαχίων της ίδιας περιοχής στα οποία δεν υπάρχουν δένδρα.»
8 Ο τίτλος III του κανονισμού 796/2004, ο οποίος αφορούσε τους «ελέγχ[ους]», περιλάμβανε το άρθρο 30, με τίτλο «Προσδιορισμός των εκτάσεων». Η παράγραφος 2 του άρθρου αυτού όριζε τα εξής:
«Η συνολική έκταση ενός αγροτεμαχίου μπορεί να λαμβάνεται υπόψη, υπό τον όρο ότι χρησιμοποιείται πλήρως σύμφωνα με τα συνήθη πρότυπα του οικείου κράτους μέλους ή περιφέρειας. Στις άλλες περιπτώσεις, λαμβάνεται υπόψη η πραγματικά χρησιμοποιούμενη έκταση.
Όσον αφορά τις περιφέρειες όπου ορισμένα στοιχεία, όπως φράκτες, τάφροι και τοιχία, εντάσσονται κατά παράδοση σε ορθές πρακτικές καλλιέργειας ή γεωργικής εκμετάλλευσης, τα κράτη μέλη δύνανται να αποφασίζουν ότι η αντίστοιχη επιφάνεια αποτελεί τμήμα της πλήρως χρησιμοποιούμενης έκτασης, υπό τον όρο ότι δεν υπερβαίνει ένα συνολικό πλάτος που καθορίζεται από τα κράτη μέλη. Το πλάτος αυτό πρέπει να αντιστοιχεί στο παραδοσιακό πλάτος στη συγκεκριμένη περιφέρεια και να μην υπερβαίνει τα 2 μέτρα.
[…]»
Ο κανονισμός (ΕΚ) 1290/2005
9 Στον επιγραφόμενο «Εκκαθάριση των λογαριασμών και εποπτεία από την Επιτροπή» τίτλο IV του κανονισμού (ΕΚ) 1290/2005 του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 2005, για τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΕ 2005, L 209, σ. 1), περιλαμβανόταν το άρθρο 31, με τίτλο «Εκκαθάριση ως προς τη συμμόρφωση». Οι παράγραφοι 2 έως 4 του άρθρου αυτού είχαν ως εξής:
«2. Η Επιτροπή εκτιμά τα προς αποκλεισμό ποσά με γνώμονα κυρίως την έκταση της έλλειψης συμμόρφωσης που διαπίστωσε. Η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη το είδος και τη σοβαρότητα της παράβασης, καθώς και την οικονομική ζημία που υπέστη η Κοινότητα.
- Πριν από κάθε απόφαση απόρριψης της χρηματοδότησης, τα αποτελέσματα των ελέγχων της Επιτροπής και οι απαντήσεις του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους κοινοποιούνται εγγράφως και, κατόπιν, τα δύο μέρη επιχειρούν να καταλήξουν σε συμφωνία για τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν.
Εάν δεν επιτευχθεί συμφωνία, το κράτος μέλος δύναται να ζητήσει, εντός τεσσάρων μηνών, την έναρξη διαδικασίας συμβιβασμού των αντίστοιχων θέσεων. Τα αποτελέσματα της διαδικασίας αυτής ανακοινώνονται με έκθεση προς την Επιτροπή, η οποία τα εξετάζει, πριν αποφασίσει να απορρίψει ενδεχομένως τη χρηματοδότηση.
- Η απόρριψη χρηματοδότησης δεν μπορεί να αφορά:
α) δαπάνες που αναφέρονται στο άρθρο 3 παράγραφος 1 και πραγματοποιήθηκαν νωρίτερα από είκοσι τέσσερις μήνες πριν από την έγγραφη ανακοίνωση των αποτελεσμάτων των ελέγχων στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος από την Επιτροπή·
β) δαπάνες για πολυετή μέτρα που εντάσσονται στις αναφερόμενες στο άρθρο 3 παράγραφος 1 δαπάνες ή στα προγράμματα του άρθρου 4 και για τις οποίες η τελευταία υποχρέωση που υπέχει ο δικαιούχος ανελήφθη περισσότερο από είκοσι τέσσερις μήνες πριν από την έγγραφη ανακοίνωση των αποτελεσμάτων των ελέγχων στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος από την Επιτροπή·
γ) δαπάνες για τα μέτρα που προβλέπονται από τα προγράμματα που αναφέρονται στο άρθρο 4, πλην αυτών του στοιχείου β), για τις οποίες η εξόφληση, ή ενδεχομένως η εξόφληση του υπολοίπου, από τον οργανισμό πληρωμών, έγινε περισσότερο από είκοσι τέσσερις μήνες πριν από την έγγραφη ανακοίνωση των αποτελεσμάτων των ελέγχων στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος από την Επιτροπή.»
Ο κανονισμός (ΕΚ) 817/2004
10 Το άρθρο 73 του κανονισμού (ΕΚ) 817/2004 της Επιτροπής, της 29ης Απριλίου 2004, σχετικά με τους λεπτομερείς κανόνες εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1257/1999 του Συμβουλίου για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ) (ΕΕ 2004, L 153, σ. 30, και διορθωτικό ΕΕ 2004, L 231, σ. 24), όριζε τα κατωτέρω:
«Tα κράτη μέλη καθοριζουν το συʹστημα κυρωʹσεων που επιβαʹλλονται σε περιʹπτωση παραʹβασης των διαταʹξεων του παροʹντος κανονισμουʹ και λαμβαʹνουν οʹλα τα αναγκαιʹα μεʹτρα για να διασφαλιʹσουν την εφαρμογηʹ του. Οι εν λοʹγω κυρωʹσεις πρεʹπει να ειʹναι αποτελεσματικεʹς, αναʹλογες των παραβαʹσεων και αποτρεπτικεʹς.»
Ο κανονισμός (ΕΚ) 1698/2005
11 Οι αιτιολογικές σκέψεις 61 και 64 του κανονισμού 1698/2005 του Συμβουλίου, της 20ής Σεπτεμβρίου 2005, για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) (ΕΕ 2005, L 277, σ. 1) (στο εξής: κανονισμός 1698/2005), ανέφεραν τα εξής:
«(61) Σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας και με την επιφύλαξη εξαιρέσεων, θα πρέπει να υπάρχουν εθνικοί κανόνες σχετικά με την επιλεξιμότητα των δαπανών.
[…]
(64) Τα κράτη μέλη θα πρέπει να λαμβάνουν μέτρα, για να εξασφαλίζουν την ορθή λειτουργία των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου. Προς τούτο, είναι αναγκαίο να θεσπισθούν οι γενικές αρχές και οι βασικές λειτουργίες που θα πρέπει να εξασφαλίζει κάθε σύστημα διαχείρισης και ελέγχου. Επομένως, είναι αναγκαίο να διατηρηθεί οTα κράτησμός μιας και μόνης διαχειριστικής αρχής και να προσδιορισθούν οι αρμοδιότητές της.»
12 Ο κανονισμός αυτός περιείχε τον τίτλο V, ο οποίος επιγραφόταν «Συνεισφορά του ΕΓΤΑΑ» και περιλάμβανε το άρθρο 71, σχετικά με την «επιλεξιμότητα των δαπανών». Οι παράγραφοι 2 και 3 του άρθρου αυτού προέβλεπαν τα εξής:
«2. Οι δαπάνες είναι επιλέξιμες για συνεισφορά του [Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ)] μόνον εάν πραγματοποιούνται για πράξεις που έχουν αποφασισθεί από τη διαχειριστική αρχή του σχετικού προγράμματος ή υπ’ ευθύνη της, σύμφωνα με τα κριτήρια επιλογής που καθορίζονται από το αρμόδιο σώμα.
- Οι κανόνες επιλεξιμότητας των δαπανών θεσπίζονται σε εθνικό επίπεδο, με την επιφύλαξη των ειδικών όρων που προβλέπονται από τον παρόντα κανονισμό για ορισμένα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης.
[…]»
Ο κανονισμός (ΕΚ) 1974/2006
13 Ο κανονισμός (ΕΚ) 1974/2006 της Επιτροπής, της 15ης Δεκεμβρίου 2006, για τη θεʹσπιση λεπτομερωʹν κανοʹνων εφαρμογηʹς του Κανονισμουʹ (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου (ΕΕ 2006, L 368, σ. 15), περιείχε το κεφάλαιο ΙΙΙ, με τίτλο «Μέτρα αγροτικής ανάπτυξης», στο οποίο περιλαμβανόταν ένα τμήμα 2 σχετικά με τις «κοινές διατάξεις για σειρά μέτρων». Το άρθρο 43 του κανονισμού αυτού, το οποίο περιεχόταν στο εν λόγω τμήμα, όριζε τα εξής:
«Όσον αφορά τα μέτρα με επενδύσεις, τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι η στήριξη στοχεύει σε σαφώς καθορισμένους στόχους οι οποίοι αντικατοπτρίζουν τις διαρθρωτικές και κατά περιοχή ανάγκες καθώς και τα διαθρωτικά μειονεκτήματα που έχουν προσδιοριστεί.»
14 Το τμήμα 1, με τίτλο «Δυνατότητα επαλήθευσης και ελέγχου μέτρων και κανόνες επιλεξιμότητας», του κεφαλαίου IV του εν λόγω κανονισμού, με τίτλο «Επιλεξιμότητα και διοικητικές διατάξεις», περιλάμβανε το άρθρο 48 του κανονισμού αυτού, το οποίο προέβλεπε τα εξής:
«1. Για τους σκοπούς της εφαρμογής του άρθρου 74 παράγραφος 1 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005, τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι το σύνολο των μέτρων αγροτικής ανάπτυξης που πρόκειται να εφαρμόσουν είναι δυνατόν να επαληθευτεί και να ελεγχθεί. Για τον σκοπό αυτό, τα κράτη μέλη καθορίζουν ρυθμίσεις ελέγχου οι οποίες τους παρέχουν εύλογες εγγυήσεις για την τήρηση των κριτηρίων επιλεξιμότητας και των λοιπών δεσμεύσεων.
- Για τον σκοπό της τεκμηρίωσης και της επιβεβαίωσης της καταλληλότητας και της ακρίβειας των υπολογισμών των πληρωμών που προβλέπονται στα άρθρα 31, 38, 39, 40 και 43 έως 47 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005, τα κράτη μέλη μεριμνούν για την παροχή της ενδεικνυόμενης εμπειρογνωμοσύνης από φορείς ή υπηρεσίες που είναι λειτουργικά ανεξάρτητοι από τους φορείς ή τις υπηρεσίες που είναι υπεύθυνοι για τους εν λόγω υπολογισμούς. Αποδεικτικά στοιχεία σχετικά με την παροχή της σχετικής εμπειρογνωμοσύνης παρέχονται στα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης.»
Ο κανονισμός (ΕΚ) 73/2009
15 Το κεφάλαιο 1, σχετικά με τις «[διατάξεις] γενική[ς] εφαρμογή[ς]», του τίτλου ΙΙΙ, που επιγραφόταν «Καθεστώς ενιαίας ενίσχυσης», του κανονισμού 73/2009 περιλάμβανε το άρθρο 34 σχετικά με την «ενεργοποίηση των δικαιωμάτων ενίσχυσης ανά επιλέξιμο εκτάριο». Η παράγραφος 1 του εν λόγω άρθρου είχε ως εξής:
«Η στήριξη δυνάμει του καθεστώτος ενιαίας ενίσχυσης χορηγείται στους γεωργούς με την ενεργοποίηση δικαιώματος ενίσχυσης ανά επιλέξιμο εκτάριο. Τα ενεργοποιημένα δικαιώματα ενίσχυσης θεμελιώνουν την καταβολή των ποσών που καθορίζονται σε αυτά.»
16 Το άρθρο 36 του εν λόγω κανονισμού, με τίτλο «Τροποποίηση δικαιωμάτων ενίσχυσης», περιλαμβανόταν στο ίδιο αυτό κεφάλαιο και όριζε τα ακόλουθα:
«Τα δικαιώματα ενίσχυσης ανά εκτάριο δεν τροποποιούνται, εκτός αντιθέτων διατάξεων του παρόντος κανονισμού.
H Επιτροπή θεσπίζει, με τη διαδικασία του άρθρου 141 παράγραφος 2, λεπτομερείς κανόνες για την τροποποίηση, από το 2010, των δικαιωμάτων ενίσχυσης, ιδίως στην περίπτωση των υποδιαιρέσεων δικαιωμάτων.»
17 Το άρθρο 137 του ίδιου κανονισμού, με τίτλο «Επιβεβαίωση των δικαιωμάτων ενίσχυσης», περιλαμβανόταν στον τίτλο VII του κανονισμού αυτού, ο οποίος αφορούσε τις «διατάξεις εφαρμογής, μεταβατικές και τελικές διατάξεις». Η παράγραφος 1 του άρθρου αυτού όριζε τα εξής:
«Τα δικαιώματα ενίσχυσης που χορηγήθηκαν σε γεωργούς πριν από την 1η Ιανουαρίου 2009 θεωρούνται νόμιμα και κανονικά από την 1η Ιανουαρίου 2010.»
Ο κανονισμός (ΕΚ) 1120/2009
18 Tο άρθρο 2 του κανονισμού (ΕΚ) 1120/2009 της Επιτροπής, της 29ης Οκτωβρίου 2009, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του καθεστώτος ενιαίας ενίσχυσης που προβλέπεται στον τίτλο ΙΙΙ του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 73/2009 του Συμβουλίου (ΕΕ 2009, L 316, σ. 1) (στο εξής: κανονισμός 1120/2009), είχε ως εξής:
«Για τους σκοπούς του τίτλου III του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 73/2009 και του παρόντος κανονισμού, νοούνται ως:
[…]
γ) “μόνιμος βοσκότοπος”: η γη που χρησιμοποιείται για την ανάπτυξη αγρωστωδών ή άλλων ποωδών κτηνοτροφικών φυτών με φυσικό τρόπο (αυτοφυή) ή με καλλιέργεια (σπαρμένα) και δεν έχει περιληφθεί στην αμειψισπορά για πενταετές ή μεγαλύτερο διάστημα, εξαιρουμένων των εκτάσεων υπό παύση καλλιέργειας σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 2078/92 του Συμβουλίου, [της 30ής Ιουνίου 1992, σχετικά με μεθόδους γεωργικής παραγωγής που συμμορφώνονται με τις απαιτήσεις προστασίας του περιβάλλοντος καθώς και με τη διατήρηση του φυσικού χώρου (ΕΕ 1992, L 215, σ. 85),] των εκτάσεων υπό παύση καλλιέργειας σύμφωνα με τα άρθρα 22, 23 και 24 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1257/1999 […] και των εκτάσεων υπό παύση καλλιέργειας σύμφωνα με το άρθρο 39 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου· για τον σκοπό αυτό, ως “αγρωστώδη ή άλλα ποώδη κτηνοτροφικά φυτά” νοούνται όλα τα ποώδη φυτά που παραδοσιακά απαντούν στους φυσικούς βοσκότοπους ή συνήθως περιλαμβάνονται στα μείγματα σπόρων προς σπορά βοσκοτόπων ή λιβαδιών στο κράτος μέλος (είτε χρησιμοποιούνται για τη βοσκή ζώων είτε όχι). Τα κράτη μέλη μπορούν να συμπεριλάβουν τις αροτραίες καλλιέργειες που περιλαμβάνονται στο παράρτημα Ι·
[…]».
Ο κανονισμός (ΕΚ) 1122/2009
19 Ο κανονισμός (ΕΚ) 1122/2009 της Επιτροπής, της 30ής Νοεμβρίου 2009, σχετικά με τη θέσπιση λεπτομερών διατάξεων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 73/2009 του Συμβουλίου όσον αφορά την πολλαπλή συμμόρφωση, τη διαφοροποίηση και το ολοκληρωμένο σύστημα διαχείρισης και ελέγχου, στο πλαίσιο των καθεστώτων άμεσης στήριξης για τους γεωργούς που προβλέπονται στον εν λόγω κανονισμό, καθώς και λεπτομερών διατάξεων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1234/2007 του Συμβουλίου όσον αφορά την πολλαπλή συμμόρφωση στο πλαίσιο του καθεστώτος στήριξης που προβλέπεται για τον αμπελοοινικό τομέα (EE 2009, L 316, σ. 65) (στο εξής: κανονισμός 1122/2009), περιείχε το άρθρο 34, σχετικά με τον «προσδιορισμ[ό] των εκτάσεων». Το άρθρο αυτό, που περιλαμβανόταν στον τίτλο ΙΙΙ «Έλεγχοι» του κανονισμού αυτού, προέβλεπε στις παραγράφους 2 και 4 τα εξής:
«2. Η συνολική έκταση ενός αγροτεμαχίου μπορεί να λαμβάνεται υπόψη, υπό τον όρο ότι χρησιμοποιείται πλήρως σύμφωνα με τα συνήθη πρότυπα του οικείου κράτους μέλους ή περιφέρειας. Στις άλλες περιπτώσεις, λαμβάνεται υπόψη η πραγματικά χρησιμοποιούμενη έκταση.
Όσον αφορά τις περιφέρειες όπου ορισμένα στοιχεία, όπως φράκτες, τάφροι και τοιχία, εντάσσονται κατά παράδοση σε ορθές πρακτικές καλλιέργειας ή γεωργικής εκμετάλλευσης, τα κράτη μέλη μπορούν να αποφασίζουν ότι η αντίστοιχη επιφάνεια αποτελεί τμήμα της πλήρως χρησιμοποιούμενης έκτασης, υπό τον όρο ότι δεν υπερβαίνει ένα συνολικό πλάτος που καθορίζεται από τα κράτη μέλη. Το πλάτος αυτό πρέπει να αντιστοιχεί στο παραδοσιακό πλάτος στη συγκεκριμένη περιφέρεια και να μην υπερβαίνει τα 2 μέτρα.
Ωστόσο, εάν τα κράτη μέλη γνωστοποίησαν στην Επιτροπή, σύμφωνα με το άρθρο 30 παράγραφος 2 τρίτο εδάφιο του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 796/2004, πριν από την έναρξη ισχύος του παρόντος κανονισμού, πλάτος άνω των 2 μέτρων, το πλάτος αυτό μπορεί να εξακολουθήσει να ισχύει.
[…]
- Με την επιφύλαξη του άρθρου 34 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 73/2009, αγροτεμάχιο στο οποίο υπάρχουν δένδρα θεωρείται επιλέξιμη έκταση για την εφαρμογή των καθεστώτων στρεμματικής ενίσχυσης, υπό τον όρο ότι οι γεωργικές δραστηριότητες ή, κατά περίπτωση, η προβλεπόμενη παραγωγή μπορούν να πραγματοποιηθούν υπό συνθήκες αντίστοιχες με εκείνες των αγροτεμαχίων της ίδιας περιοχής στα οποία δεν υπάρχουν δένδρα.»
Ο κανονισμός(ΕΕ) 1306/2013
20 Το άρθρο 52, σχετικά με την «εκκαθάριση ως προς τη συμμόρφωση», του κανονισμού (ΕΕ) 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, σχετικά με τη χρηματοδότηση, τη διαχείριση και την παρακολούθηση της κοινής γεωργικής πολιτικής και την κατάργηση των κανονισμών (ΕΟΚ) αριθ. 352/78, (ΕΚ) αριθ. 165/94, (ΕΚ) αριθ. 2799/98, (ΕΚ) αριθ. 814/2000, (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 και (ΕΚ) αριθ. 485/2008 του Συμβουλίου (ΕΕ 2013, L 347, σ. 549, και διορθωτικό ΕΕ 2016, L 130, σ. 7), περιλαμβάνεται στο τμήμα ΙΙ, με τίτλο «Εκκαθάριση», του κεφαλαίου IV που επιγράφεται «Εκκαθάριση λογαριασμών». Στις παραγράφους 2 και 3 του άρθρου αυτού ορίζονται τα εξής:
«2. Η Επιτροπή εκτιμά τα ποσά που πρέπει να αποκλειστούν με βάση τη σοβαρότητα της διαπιστούμενης μη συμμόρφωσης. Η Επιτροπή λαμβάνει δεόντως υπόψη το είδος της παράβασης και την οικονομική ζημία που υπέστη η Ένωση. Βασίζει τον αποκλεισμό στον προσδιορισμό των αχρεωστήτως δαπανηθέντων ποσών και, σε περίπτωση [που] ο υπολογισμός των εν λόγω ποσών απαιτεί δυσανάλογη προσπάθεια, δύναται να εφαρμόζει διορθώσεις κατά παρεκβολή ή κατ’ αποκοπήν. Οι κατ’ αποκοπήν διορθώσεις εφαρμόζονται μόνο όταν, λόγω της φύσης της περίπτωσης ή επειδή το κράτος μέλος δεν διαβίβασε στην Επιτροπή τις απαραίτητες πληροφορίες, δεν είναι εφικτό, με μια λογική προσπάθεια, να προσδιοριστεί ακριβέστερα η οικονομική ζημία που υπέστη η Ένωση.
- Πριν από τη λήψη οιασδήποτε απόφασης απόρριψης της χρηματοδότησης, τα αποτελέσματα των ελέγχων της Επιτροπής και οι απαντήσεις του σχετικού κράτους μέλους κοινοποιούνται εγγράφως και, κατόπιν, τα δύο μέρη επιχειρούν να καταλήξουν σε συμφωνία για τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν. Σε αυτό το σημείο της διαδικασίας, δίνεται στα κράτη μέλη η δυνατότητα να αποδείξουν ότι ο πραγματικός βαθμός της μη συμμόρφωσης είναι μικρότερος από αυτόν που εκτιμά η Επιτροπή.
Εάν δεν υπάρξει συμφωνία, το κράτος μέλος δύναται να ζητήσει την έναρξη διαδικασίας με σκοπό να επιτευχθεί εντός τεσσάρων μηνών συμβιβασμός των θέσεων των μερών. Τα αποτελέσματα της διαδικασίας αυτής ανακοινώνονται με έκθεση προς την Επιτροπή. H Επιτροπή λαμβάνει υπόψη τις συστάσεις της έκθεσης προτού να αποφασίσει τυχόν απόρριψη της χρηματοδότησης και αιτιολογεί την απόφασή της αν αγνοήσει τις εν λόγω συστάσεις.»
Ο κανονισμός (ΕΕ) 1307/2013
21 Το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο ηʹ, του κανονισμού (ΕΕ) 1307/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, περί θεσπίσεως κανόνων για άμεσες ενισχύσεις στους γεωργούς βάσει καθεστώτων στήριξης στο πλαίσιο της Κοινής γεωργικής πολιτικής και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 637/2008 και του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 73/2009 του Συμβουλίου (ΕΕ 2013, L 347, σ. 608), ως ίσχυε αρχικώς (στο εξής: κανονισμός 1307/2013), περιλάμβανε τον ακόλουθο ορισμό:
«ως “μόνιμος βοσκότοπος και μόνιμος λειμώνας”, (που αναφέρονται από κοινού ως “μόνιμος βοσκότοπος”) νοείται η γη που χρησιμοποιείται για την ανάπτυξη αγρωστωδών ή άλλων ποωδών κτηνοτροφικών φυτών με φυσικό τρόπο (αυτοφυή) ή με καλλιέργεια (σπαρμένα) και δεν έχει περιληφθεί στην αμειψισπορά επί πέντε έτη ή περισσότερο· μπορεί να περιλαμβάνει άλλα είδη, όπως θάμνους και/ή δένδρα που προσφέρονται για βοσκή, υπό τον όρο ότι επικρατούν τα αγρωστώδη και λοιπά ποώδη κτηνοτροφικά φυτά, καθώς και, εφόσον ληφθεί σχετική απόφαση των κρατών μελών, γη που προσφέρεται για βοσκή και εντάσσεται σε καθιερωμένες τοπικές πρακτικές όπου τα αγρωστώδη και λοιπά ποώδη κτηνοτροφικά φυτά παραδοσιακά δεν επικρατούν στις εκτάσεις βοσκής».
22 Κατόπιν τροποποίησής της με τον κανονισμό (ΕΕ) 2017/2393 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2017 (ΕΕ 2017, L 350, σ. 15), η διάταξη αυτή έχει ως εξής:
«ως “μόνιμος βοσκότοπος και μόνιμος λειμώνας” (που αναφέρονται από κοινού ως “μόνιμος βοσκότοπος”) νοείται η γη που χρησιμοποιείται για την ανάπτυξη αγρωστωδών ή άλλων ποωδών κτηνοτροφικών φυτών με φυσικό τρόπο (αυτοφυή) ή με καλλιέργεια (σπαρμένα) και δεν έχει περιληφθεί στην αμειψισπορά επί πέντε έτη ή περισσότερο, καθώς και, εφόσον ληφθεί σχετική απόφαση των κρατών μελών, που δεν έχει οργωθεί επί πέντε έτη ή περισσότερο. Μπορούν να περιλαμβάνονται άλλα είδη όπως θάμνοι και/ή δέντρα που προσφέρονται για βοσκή και, εφόσον ληφθεί σχετική απόφαση των κρατών μελών, άλλα είδη όπως θάμνοι και/ή δέντρα που παράγουν ζωοτροφές, υπό τον όρο ότι επικρατούν τα αγρωστώδη και λοιπά ποώδη κτηνοτροφικά φυτά. Τα κράτη μέλη μπορούν επίσης να αποφασίζουν να θεωρούν μόνιμο βοσκότοπο:
- i) γη που προσφέρεται για βοσκή και εντάσσεται σε καθιερωμένες τοπικές πρακτικές όπου τα αγρωστώδη και λοιπά ποώδη κτηνοτροφικά φυτά δεν επικρατούν παραδοσιακά στις εκτάσεις βοσκής, και/ή
- ii) γη που προσφέρεται για βοσκή όπου τα αγρωστώδη και λοιπά ποώδη κτηνοτροφικά φυτά δεν επικρατούν στις εκτάσεις βοσκής ή απουσιάζουν από αυτές».
Ο εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) 809/2014
23 Το άρθρο 63, με τίτλο «Μερική ή πλήρης ανάκτηση της στήριξης και διοικητικές κυρώσεις», του εκτελεστικού κανονισμού (ΕΕ) 809/2014 της Επιτροπής, της 17ης Ιουλίου 2014, για τη θέσπιση κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου όσον αφορά το ολοκληρωμένο σύστημα διαχείρισης και ελέγχου, τα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης και την πολλαπλή συμμόρφωση (ΕΕ 2014, L 227, σ. 69) (στο εξής: κανονισμός 809/2014), προβλέπει τα εξής:
«1. Οι πληρωμές υπολογίζονται βάσει των ποσών που διαπιστώνεται ότι είναι επιλέξιμα κατά τους διοικητικούς ελέγχους που αναφέρονται στο άρθρο 48.
Η αρμόδια αρχή εξετάζει την αίτηση πληρωμής που υποβάλλεται από τον δικαιούχο και καθορίζει τα ποσά που είναι επιλέξιμα για παροχή στήριξης. Καθορίζονται τα εξής:
α) το ποσό προς καταβολή στον δικαιούχο βάσει της αίτησης πληρωμής και της απόφασης χορήγησης·
β) το ποσό προς καταβολή στον δικαιούχο κατόπιν εξέτασης της επιλεξιμότητας των δαπανών στην αίτηση πληρωμής.
Εάν το ποσό που καθορίζεται δυνάμει του δεύτερου εδαφίου στοιχείο α) υπερβαίνει το ποσό που καθορίζεται δυνάμει του στοιχείου β) του εν λόγω εδαφίου κατά ποσοστό μεγαλύτερο του 10 %, επιβάλλεται διοικητική κύρωση στο ποσό που καθορίζεται δυνάμει του εν λόγω στοιχείου β). Το ύψος της κύρωσης είναι η διαφορά μεταξύ των δύο αυτών ποσών αλλά δεν υπερβαίνει την πλήρη ανάκτηση της στήριξης.
Ωστόσο, δεν επιβάλλονται κυρώσεις εάν ο δικαιούχος είναι σε θέση να καταδείξει σε βαθμό ικανοποιητικό για την αρμόδια αρχή ότι δεν ευθύνεται για την ένταξη του μη επιλέξιμου ποσού ή εάν η αρμόδια αρχή κρίνει με άλλο τρόπο που την ικανοποιεί ότι ο εν λόγω δικαιούχος δεν υπέχει ευθύνη.
- Η διοικητική κύρωση που αναφέρεται στην παράγραφο 1 επιβάλλεται κατ’ αναλογία σε μη επιλέξιμες δαπάνες που εντοπίζονται κατά τη διάρκεια των επιτόπιων ελέγχων που αναφέρονται στο άρθρο 49. Σε αυτή την περίπτωση, οι δαπάνες που εξετάζονται είναι οι σωρευτικές δαπάνες που προκύπτουν για την εν λόγω ενέργεια. Αυτό ισχύει με την επιφύλαξη των αποτελεσμάτων των προηγούμενων επιτόπιων ελέγχων των εν λόγω ενεργειών».
Ο εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) 908/2014
24 Το άρθρο 34 του εκτελεστικού κανονισμού (ΕΕ) 908/2014 της Επιτροπής, της 6ης Αυγούστου 2014, για τη θέσπιση κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου όσον αφορά τους οργανισμούς πληρωμών και άλλους οργανισμούς, τη δημοσιονομική διαχείριση, την εκκαθάριση λογαριασμών, τους κανόνες σχετικά με τους ελέγχους, τις εγγυήσεις και τη διαφάνεια (ΕΕ 2014, L 255, σ. 59) (στο εξής: κανονισμός 908/2014), προβλέπει στις παραγράφους 2 και 3 τα εξής:
«2. Εάν, ως αποτέλεσμα έρευνας, η Επιτροπή θεωρήσει ότι οι δαπάνες δεν πραγματοποιήθηκαν σύμφωνα με τους ενωσιακούς κανόνες, κοινοποιεί τα πορίσματά της στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, προσδιορίζοντας τα αναγκαία διορθωτικά μέτρα για να διασφαλιστεί η μελλοντική συμμόρφωση με τους εν λόγω κανόνες και αναφέροντας το προσωρινό ύψος της δημοσιονομικής διόρθωσης που θεωρεί ότι αντιστοιχεί στα εν λόγω πορίσματα σε εκείνο το στάδιο της διαδικασίας. Η εν λόγω κοινοποίηση περιέχει επίσης χρονοδιάγραμμα διμερούς σύσκεψης εντός τεσσάρων μηνών από τη λήξη της προθεσμίας για την απάντηση του κράτους μέλους. Η κοινοποίηση περιέχει παραπομπή στο παρόν άρθρο.
Το κράτος μέλος απαντά εντός δύο μηνών από την παραλαβή της κοινοποίησης. Στην απάντησή του, το κράτος μέλος έχει τη δυνατότητα, ιδίως, να:
α) αποδείξει στην Επιτροπή ότι η πραγματική έκταση της μη συμμόρφωσης ή του κινδύνου για [το ΕΓΤΑΑ ή το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ)] είναι μικρότερη από αυτήν που ανέφερε η Επιτροπή·
β) ενημερώσει την Επιτροπή σχετικά με τα διορθωτικά μέτρα που έχει λάβει για να διασφαλίσει τη συμμόρφωση με τους ενωσιακούς κανόνες και την πραγματική ημερομηνία εφαρμογής τους.
Σε αιτιολογημένες περιπτώσεις, η Επιτροπή δύναται, κατόπιν αιτιολογημένου αιτήματος του κράτους μέλους, να επιτρέψει παράταση της δίμηνης περιόδου κατά δύο μήνες κατ’ ανώτατο όριο. Το αίτημα απευθύνεται στην Επιτροπή πριν από την εκπνοή του εν λόγω διαστήματος.
Εάν το κράτος μέλος θεωρεί ότι μια διμερής σύσκεψη δεν είναι αναγκαία, ενημερώνει την Επιτροπή στην απάντησή του στην προαναφερθείσα κοινοποίηση.
- Κατά τη διμερή σύσκεψη, και τα δύο μέρη καταβάλλουν προσπάθειες να καταλήξουν σε συμφωνία σχετικά με τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν καθώς και με την εκτίμηση της σοβαρότητας της παράβασης και της οικονομικής ζημίας που προκλήθηκε στον ενωσιακό προϋπολογισμό.
[…]»
Το έγγραφο VI/5330/97
25 Οι κατευθυντήριες οδηγίες για την εφαρμογή κατ’ αποκοπήν διορθώσεων καθορίστηκαν με το έγγραφο VI/5330/97 της Επιτροπής, της 23ης Δεκεμβρίου 1997, με τίτλο «Κατευθυντήριες οδηγίες για τον υπολογισμό των οικονομικών συνεπειών κατά την κατάρτιση της αποφάσεως σχετικά με την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ – Τομέας Εγγυήσεων» (στο εξής: έγγραφο VI/5330/97). Όταν τα στοιχεία που προέκυπταν από την έρευνα δεν παρείχαν τη δυνατότητα αποτίμησης των ζημιών της Κοινότητας με παρέκταση των ζημιών αυτών, με στατιστικά μέσα ή με παραπομπή σε άλλα επαληθεύσιμα στοιχεία, μπορούσε να επιβληθεί κατ’ αποκοπήν διόρθωση. Ο εφαρμοζόμενος συντελεστής διόρθωσης αποτελούσε συνάρτηση της σοβαρότητας των παραβάσεων που είχαν διαπιστωθεί στο πλαίσιο εφαρμογής των ελέγχων. Το έγγραφο αυτό όριζε ειδικότερα τα εξής:
«Όταν ένας ή περισσότεροι από τους βασικούς ελέγχους δεν εφαρμόζονται ή εφαρμόζονται ελλιπώς ή με περιορισμένη συχνότητα, ώστε να μην επαρκούν για τον προσδιορισμό της επιλεξιμότητας του αιτήματος ή για την πρόληψη των ανωμαλιών, αιτιολογείται ένα ποσοστό διόρθωσης 10%, καθώς εύλογα συμπεραίνεται ότι υπάρχει υψηλός κίνδυνος εκτεταμένων απωλειών για το [Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ)].
[…]
Όμως, όταν η εφαρμογή του συστήματος ελέγχου από ένα κράτος μέλος είναι ανύπαρκτη ή παρουσιάζει σοβαρές ελλείψεις και υπάρχουν ενδείξεις εκτεταμένων ανωμαλιών και αμέλεια στην αντιμετώπιση των παράτυπων ή δολίων πρακτικών, τότε αιτιολογείται ποσοστό διόρθωσης 25 %, καθώς εύλογα μπορούμε να υποθέσουμε ότι η ελευθερία υποβολής παράτυπων αιτήσεων, άνευ κυρώσεων, θα προκαλέσει εξαιρετικά υψηλές απώλειες στο [ΕΓΤΠΕ].
[…]
[Οι συντελεστές της κατ’ αποκοπήν διόρθωσης] εφαρμόζονται στις δαπάνες που απομένουν μετά από αφαίρεση των ποσών που απορρίφθηκαν για τους μεμονωμένους φακέλους ή κατ’ εφαρμογή του κανονισμού 296/96 […]».
Το ιστορικό της διαφοράς
26 Το ιστορικό της διαφοράς παρατέθηκε από το Γενικό Δικαστήριο στις σκέψεις 1 έως 22 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης και μπορεί να συνοψισθεί ως εξής.
27 Τον Σεπτέμβριο του 2012, η Επιτροπή διεξήγαγε έρευνα σχετικά με τις δαπάνες που πραγματοποίησε η Ελληνική Δημοκρατία στο πλαίσιο των μέτρων αγροτικής ανάπτυξης ΕΓΤΑΑ (2007-2013) για τα οικονομικά έτη 2010 έως 2013. Εν συνεχεία, τον Νοέμβριο του 2013, το θεσμικό αυτό όργανο διεξήγαγε έρευνα σχετικά με τις δαπάνες που πραγματοποίησε η Ελληνική Δημοκρατία στο πλαίσιο των στρεμματικών ενισχύσεων για τα έτη υποβολής αιτήσεων 2012 και 2013.
28 Όσον αφορά τις στρεμματικές ενισχύσεις, με έγγραφο της 15ης Ιανουαρίου 2014, η Επιτροπή γνωστοποίησε τις παρατηρήσεις της στην Ελληνική Δημοκρατία. Η Ελληνική Δημοκρατία απάντησε σχετικώς στις 17 Μαρτίου 2014 και, στη συνέχεια, η Επιτροπή διαβίβασε εκ νέου τις παρατηρήσεις της στην Ελληνική Δημοκρατία στις 28 Μαΐου 2014.
29 Στις 23 Ιουνίου 2014 πραγματοποιήθηκε διμερής σύσκεψη, κατόπιν της οποίας η Ελληνική Δημοκρατία απέστειλε έγγραφο στις 18 Σεπτεμβρίου 2014.
30 Στη συνέχεια, η Επιτροπή πρότεινε τον εις βάρος της Ελληνικής Δημοκρατίας καταλογισμό κατ’ αποκοπήν και εφάπαξ συνολικού ποσού 167 399 260,04 ευρώ, λόγω του ότι, κατά το θεσμικό αυτό όργανο, η εφαρμογή του συστήματος χορήγησης των άμεσων στρεμματικών ενισχύσεων στην Ελλάδα δεν ήταν σύμφωνη με τους ισχύοντες κανόνες της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τα έτη υποβολής αιτήσεων 2012 και 2013.
31 Κινήθηκε διαδικασία συμβιβασμού, κατόπιν της οποίας το όργανο συμβιβασμού διατύπωσε τη γνώμη του στις 13 Ιουλίου 2015.
32 Στις 23 Νοεμβρίου 2015, η Επιτροπή διατύπωσε την τελική της θέση, εμμένοντας στην αρχική της τοποθέτηση και προτείνοντας να αποκλεισθεί από τη χρηματοδότηση το ακαθάριστο τελικό ποσό της δημοσιονομικής διόρθωσης που επιβλήθηκε στην Ελληνική Δημοκρατία στον τομέα των άμεσων ενισχύσεων, και το οποίο ανερχόταν στο ύψος των 167 399 260,04 ευρώ.
33 Όσον αφορά τα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης, η Επιτροπή γνωστοποίησε, με έγγραφο της 9ης Ιανουαρίου 2013, τις παρατηρήσεις της στην Ελληνική Δημοκρατία. Η Ελληνική Δημοκρατία απάντησε σχετικώς στις 6 Μαρτίου 2013.
34 Στις 5 Σεπτεμβρίου 2013 πραγματοποιήθηκε διμερής σύσκεψη, κατόπιν της οποίας η Ελληνική Δημοκρατία διαβίβασε τις παρατηρήσεις της στις 27 Δεκεμβρίου 2013.
35 Στις 27 Μαΐου 2014, η Επιτροπή γνωστοποίησε στην Ελληνική Δημοκρατία την πρόθεσή της να αποκλείσει ποσό ύψους 4 106 349,91 ευρώ από τη χρηματοδότηση της Ένωσης. Συγκεκριμένα, το θεσμικό αυτό όργανο έκρινε ότι διαπιστώθηκαν αδυναμίες κατά την εφαρμογή, στην Ελλάδα, του καθεστώτος των μέτρων που εντάσσονται στο πλαίσιο του προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης του ΕΓΤΑΑ (2007-2013) για τα οικονομικά έτη 2010 έως 2013.
36 Κατόπιν της αίτησης συμβιβασμού που υπέβαλε η Ελληνική Δημοκρατία την 1η Ιουλίου 2014, το όργανο συμβιβασμού διατύπωσε τη γνώμη του με την τελική έκθεση της 28ης Ιανουαρίου 2015.
37 Η Επιτροπή διατύπωσε την τελική της θέση στις 29 Σεπτεμβρίου 2015, περιορίζοντας την προτεινόμενη διόρθωση στο ποσό των 3 880 460,50 ευρώ, ήτοι ποσό 3 107 504,18 ευρώ για το μέτρο 125 του προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης του ΕΓΤΑ περί του οποίου γίνεται λόγος στη σκέψη 35 της παρούσας απόφασης (στο εξής: μέτρο 125), στο οποίο προστέθηκε ποσό 772 956,32 ευρώ για το μέτρο 121 του ίδιου προγράμματος (στο εξής: μέτρο 121).